城市建设是现代化建设的重要引擎。今年7月14日至15日，习近平总书记在中央城市工作会议的重要讲话中指出，“城市工作要深刻把握、主动适应形势变化，转变城市发展理念，更加注重以人为本;转变城市发展方式，更加注重集约高效;转变城市发展动力，更加注重特色发展;转变城市工作重心，更加注重治理投入;转变城市工作方法，更加注重统筹协调”。这“五个转变”意味着城市建设追求更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，擘画了建设现代化人民城市的新蓝图。深刻理解把握“五个转变”，对于推动我国城市高质量发展、实现建设现代化人民城市的目标，具有十分重要的现实意义。
一、转变城市发展理念，更加注重以人为本
习近平总书记指出：“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓满意不满意、生活方便不方便，是重要评判标准。要坚持以人为本，不断完善城市功能，提高群众生活品质。”这就需要认真践行人民城市理念，坚持“人民城市人民建，人民城市为人民”。
城市的核心是人，城市发展不仅要“见物”，更要“见人”。过去很长一段时间，我国城市发展主要通过城市人口规模和空间扩张、加大资源投入来实现城市增长，更侧重“硬件”建设，如道路、桥梁、建筑等的建设，对生态保护、历史文脉传承及公共服务均衡化等与人相关的内容关注不足。这种城市发展理念在特定阶段快速提升了城镇化率，推动了经济腾飞，但也带来诸如交通拥堵、环境污染、资源浪费等一系列“城市病”。新时代新征程城市建设应牢牢把握“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标”，将人的发展放到城市发展的核心，城市的规划、建设、治理等各个环节，城市的硬件设施和软件设施，城市空间和布局等都需要考虑人的需求，城市发展要将民生实事、公共服务和回应民众需求作为重点。
人民城市理念更加关注人的需要，问需于民、问计于民，不断增强人民群众的获得感幸福感安全感。首先，为人民群众提供更精细的城市管理和良好的公共服务。无论是长期居住的老居民，还是新市民、外来务工人员等，都能在城市的发展中获得实实在在的好处，感受到“此心安处是吾乡”的温馨和归宿。其次，要强化人民群众的主人翁意识。努力践行“人民城市人民建”，充分调动人民的积极性、主动性和创造性，引导群众参与城市规划、建设与管理。在创造美好生活、实现人生价值中推动城镇化发展。再次，要顺应人民对高品质生活的期待。城市的发展过程也是人的全面发展和全体人民共同富裕的进程，应持续提升城市规划、建设、治理水平，为人民创造更加幸福的美好生活。从老旧小区改造到便民菜场设立，从公园绿地扩容到政务服务“一网通办”，聚焦突出民生难题，为人们排忧解难，把“烦心事”变“舒心事”，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。
二、转变城市发展方式，更加注重集约高效
“集约高效”是现代城市发展新方式，强调集中资源、优化配置，实现高效管理。通过集中人力、物力、财力等生产要素，实现统一配置、降低运营成本。同时，以节俭、约束、高效为价值取向，提升管理效能，增强可持续发展能力。转变城市发展方式，更加注重集约高效，是提高城市发展质量和水平的关键所在。
改革开放特别是党的十八大以来，我国经历了规模最大、速度最快的城镇化进程，城市建设成就举世瞩目。伴随城镇化水平提高，城市规模逐步扩大、城市地域面积拓展的同时，也出现了部分房屋和基础设施老化、地上地下建设失衡、城市生态破坏等问题，导致资源低效利用与浪费。推进城市发展范式变革，必须改变过去粗放外延式发展模式，摒弃追求规模扩张的“造城运动”，不走粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路，转向注重集约高效，实现资源的高效利用，这是顺应城市发展规律的必然选择。
城市建设注重集约高效，应增强系统观念，统筹规划、协调发展。首先，要优化城市功能结构。城市是有机的生命体，各个功能区需相互协调、高效运转。应坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，推动居住与工作空间合理分布，缩短通勤距离，提高生产生活效率。其次，要优化城市空间结构。习近平总书记强调，要科学合理规划城市的生产空间、生活空间、生态空间，力求实现“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。在城市建设中需摒弃分散无序的空间布局，通过科学规划提高土地的利用效率，减少土地浪费，推动城市紧凑发展。加强城市新区与旧城改造的协同，避免出现“睡城”、“鬼城”等空间失序现象。同时，注重留白增绿，预留足够的生态空间和公共活动空间，提升城市的宜居性。再次，要推动资源集约使用，强化绿色低碳导向。习近平总书记强调，要把“双碳”目标贯穿于城市建设与运行全过程。城市发展应减少对高能耗、高污染产业的依赖，推广绿色建筑，发展公共交通和新能源交通，提高能源利用效率，让城市在发展的同时，降低对环境的影响、实现可持续发展，增强城市发展的韧性和后劲。
三、转变城市发展动力，更加注重特色发展
转变城市发展动力，更加注重特色发展，是提升城市核心竞争力、激发内生发展活力的必由之路。我国各地情况千差万别，城市之间资源禀赋、地理环境、发展水平、基础条件等各不相同。做好城市工作，必须从实际出发，深刻把握增强城市发展动力活力的内在要求，更加注重特色发展。
过去一段时间，城市发展动力主要依赖土地资源开发，大规模投资拉动及传统产业扩张，导致许多城市面貌雷同、缺乏辨识度，“千城一面”问题突出。我国城镇化进程已步入关键转型期，各城市资源禀赋、发展水平与基础条件差异显著，若延续同质化发展模式，不仅难以挖掘自身潜力，还会在激烈竞争中陷入困境。因此，因地制宜走特色发展之路，是城市顺应时代潮流、实现可持续发展的必然选择。只有根据各自资源禀赋，加强科技和文化赋能，打造核心竞争力，实现错位发展，不搞同质化竞争，才能增强城市发展的内生新动力、塑造竞争新优势。
更加注重特色发展，是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局在城市工作领域的生动体现，是关乎城市内涵式发展的深刻变革。注重特色发展，关键在于深度挖掘城市独特的资源禀赋。中央城市工作会议强调“坚持因地制宜、分类指导”，正是基于城市多样性的深刻考量。城市建设不应“千城一面”，特色是城市独一无二的标识与核心竞争力。要根据城市自然条件、资源环境承载能力、社会经济发展水平、历史地理文化等因素，在尊重城市发展规律、尊重自然生态环境、尊重历史文化传承、尊重群众诉求的基础上，从整体谋划、构建全域推进体系。城市建设应留住城市特色“基因”，通过差异化定位实现可持续发展，避免重复建设和资源浪费，更好地满足人民对多样化生活的需求。注重特色发展，核心动力在于创新驱动。在科技飞速发展的今天，城市应积极培育创新生态，为特色产业发展注入活力。通过构建完善的创新体系，吸引大量高科技企业与创新人才，在人工智能、电子信息等领域取得突破，形成以科技创新为特色的城市发展模式。城市还应立足自身功能定位，形成产业“错位布局”。一些中小城市可凭借自身产业特点，聚焦细分领域，打造“小而精”、“小而特”的特色产业集群。注重特色发展，灵魂在于彰显文化特色。每座城市都有其独特的文化基因，这是区别于其他城市的重要标识。城市发展中要注重保护和传承历史文脉，避免盲目跟风建设，让城市在现代化进程中留住“记忆”，构建各美其美的城市发展格局。
四、转变城市工作重心，更加注重治理投入
转变城市工作重心，更加注重治理投入，是提升城市发展韧性，推动城市高标准更新、高水平运营、高效能治理的重要基础。社会治理不是“为了城市而管好人”，而是“为了人而管好城市”。治理投入是城市发展的重要要素，人财物与硬件、产业、空间等各方协同，才能够真正满足居民的需求。
过去一段时间，城市工作更多注重城市规划和建设，对于治理投入不够。事实上，城市工作中忽视治理的一个重要原因是没有认识到治理也是生产力。缺乏治理投入，再好的硬件设施和基础设施，也难以发挥应有效益。同样，缺乏治理的投入，产业发展、生态环境和城市文化难以持续。随着城镇化的逐步深入，城市规模不断扩大、人口持续集聚，城市管理依法治理的力度不够，违法建设、大拆大建问题突出，公共产品和公共服务能力不足，环境污染、交通堵塞等“城市病”蔓延，单纯依靠外延式扩张难以为继。在此背景下，亟须从“重建设”向“重治理”，从“求速度”向“求质量”转变，核心是推动城市发展从“物理空间扩张”转向“功能品质提升”，以科学化、精细化、智能化治理手段破解城市发展难题，这是城市高质量发展的必然选择。
注重治理投入要在科学化上下功夫。应推动治理逻辑从“经验决策”转向“规律遵循”，按照城市发展客观规律办事。科学化治理强调，以系统思维审视城市复杂肌理，通过数据研判、规律分析制定对策。例如，交通拥堵治理中，不应单一依赖拓宽道路，而应通过分析车流数据、职住分布、出行方式等，统筹推进公交网络优化、共享单车合理布点、错峰出行引导等组合拳，从根源上缓解拥堵。这种基于客观规律的治理，能让每一项决策都经得起实践和时间的检验，避免“头痛医头、脚痛医脚”的短视行为。注重治理投入，还要在精细化上下功夫。以绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化治理水平，绣出城市的品质品牌，推动治理重心从“宏观推进”转向“细节深耕”。一些城市在发展中往往更注重基础设施建设的“硬投入”，对治理体系的“软支撑”重视不足，导致“重建设、轻管理”、“重规模、轻细节”的问题突出。精细化要从群众日常关切出发。例如，针对老旧小区加装电梯、菜市场摊位规划、共享单车乱停放等小问题，把治理措施落到群众心坎上，让城市更有温度。注重治理投入，要在智能化上下功夫。智能化是将人工智能同城市社会治理的有机结合，运用现代科技手段提高城市公共服务和社会治理水平，推动城市规划、建设、管理、运营全生命周期的智能化，为城市装上“智慧大脑”，实现治理效能的倍增，推动治理手段从“人力主导”转向“科技赋能”。通过运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿科技手段，推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，着力建设便捷高效的智慧城市。
五、转变城市工作方法，更加注重统筹协调
转变城市工作方法，更加注重统筹协调，这是做好城市工作的重要方法论，实现资源高效整合的关键。要把“统筹协调”作为城市工作的重要方法，通过做好统筹协调工作推动城市建设高质量发展。
从城市发展历程看，过去的城市工作方法存在“各自为政”、“分散化”等弊端，导致城市规划与城市建设、城市运营脱节;建设中各部门协调不到位，导致道路反复开挖、管网互不衔接现象时有发生;资源配置重局部轻整体，老城区改造与新城区拓展缺乏联动，公共服务在区域间分布不均等问题。这些城市建设问题，成为制约城市更高质量发展的主要瓶颈。城市是生命有机体，要树立“全周期管理”意识。城市规划、建设、运营、更新等各环节环环相扣，产业、生态、民生、安全等各领域紧密关联，对城市工作方法的系统性、协同性提出了更高要求。因此，要坚持把城市作为有机生命体系统谋划，注重统筹协调，绝不是简单的“合并同类项”，而是要运用系统思维破解城市发展中的“合成谬误”，实现资源的最优配置、功能的最佳契合，从而推动城市工作从“各自为战”转向“协同发展”。
注重统筹协调，应树立“一盘棋”思维，将城市视为一个动态平衡的生命体，打破“在自家一亩三分地上转圈圈”的思维定式。规划环节需打破“闭门造车”，建立“多规合一”的协同机制，推动国土空间规划、产业发展规划、生态环境保护规划等相互衔接，避免“规划打架”。建设过程中要强化“全周期管理”意识。例如，在新区开发时同步规划学校、医院等公共服务设施，在旧城改造时统筹考虑历史文脉保护与功能升级，让每一项工程都服务于城市整体功能提升。构建权责清晰、运转高效的协同体系，打破“部门利益至上”的壁垒，构建“全局利益优先”的协同机制。一是加强党对城市工作的全面领导，不断健全党委统一领导、党政齐抓共管的工作格局。中央城市工作会议提出“一个优化、六个建设”，做好城市工作，要把这些要求和部署贯通起来，协调一致抓好落实。二是明确牵头部门与配合部门的职责边界，建立跨部门、跨区域的协调议事机制，对重大项目、重点工作实行“一张清单管到底”，避免推诿扯皮。三是畅通上下联动渠道，打破部门“信息孤岛”，通过数据互通及时了解城市发展变化情况，不断提高城市管理效率和水平。四是建立“多元参与”的监督评价体系。可引入第三方评估机制，对统筹协调工作的成效进行客观评价，及时发现并修正偏差。
(作者：崔丽华，中共中央党校﹝国家行政学院﹞马克思主义中国化研究所所长、教授，习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员)
来源：《红旗文稿》2025/17
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